3)以管制的手段放松管制。

　　前面已经揭示，政府参加制度创新，都是为了自身的利益，具有诱致性。但是他们推动或实施创新的一些手段带有强制性。政府管制本身就是一种强制。而有趣的是：政府以管制的手段来放松管制，或者说，以强制性手段来培育新体制(政府认为这样做是值得的)。当然不是认所有的放松管制却必须依靠管制的手段。但是有些情况我们也必须关注：无论中央政府对地方政府、中央政府对企业、地方政府对企业，都采用了管制的手段。例如：各级政府对三茂公司的各种优惠政策;给予三茂公司等合资铁路企业以运价浮动权;给予运输优先权等，都是靠强制力支持三茂公司。最典型的案例是：国家依靠强制力，在三茂铁路公司营运初期运量不饱和的情况下，为了使其生存，强行把一些运输业务调度到三茂铁路线上。而对于客户或货主来说，完全可以走另外的路线，因价格差异而降低成本。产权划分比例通过谈判不能确定时，最后依靠行政力量裁定，也是靠强制手段促使产权制度变革的表现。我们揭示这一事实，也许能给人们以更多更深的思考：到底如何认识和评价政府在制度变迁中的地位和作用?

　　4)放松管制的限度--政府的权衡。

　　政府对铁路管制的放松是有限度的。首先是制定并坚持了一个“十六字方针--统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”。这一总体方针发出主要信息有：第一，虽然允许国家以外的主体投资铁路，但是铁路并非可以随意进入和投资的领域，不能随便建路，必须纳入国家的统一规划当中。这与许多一般性竞争行业是不同的。第二，国家以外的主体只能与国家合资建设和经营，私人不能单独投资。第三，无论是建设和营运，都必须接受不同级别政府及政府的不同部门(条块)的管理。其次，广东省政府，甚至省委(组织部)，广州铁路局仍然 影响 着三茂公司的高层的人事安排。最后，政府给予三茂公司的一些自主权也有限度，例如：没有完全的定价权;只有管内的部分(不是全部)调度权等。

　　三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化

　　1、铁路体制创新的突破口--放松对投资和融资的管制

　　从三茂铁路建设的资金筹集情况(第一部分)看，投资主体多元化了，不仅有政府的投资，也有民众和 企业 投资，不仅有国内投资者，也有国外投资者。融资渠道也多元化了，有国家或铁道部(代表中央政府)拨款、地方财政拨款、国际 金融 组织贷款、国内银行贷款和发行债券等。在其它非 自然 垄断行业，国家投资、融资及其它方面的管制放松，比铁路行业更早。许多行业也不一定是从投资融资开始。但是铁路行业确实是从投资融资体制创新开始的。

　　为什么国家会首先放松对铁路待业的投资、融资管制?原因非常具体而明确：国家资金严重短缺，而铁路不可不建。国务院关于批准建立合资铁路、具体是批准合资建设三茂铁路的文件及铁道部、国家计委有关领导的讲话和其它文件都明确承认这一点。至少可以说，中央政府允许其它主体投资铁路的最初出发点就是缓解建设资金不足的矛盾。当然，中央政府不可能不认识到：这种管制的放松不只是导致投资主体的增加，必将意味着其它方面的变化。

　　2、国家对投资、融资管制的放松诱发的其它制度变迁。

　　1)产权制度的深刻变革。投资主体多元化，必然导致所有权主体多元化。从三茂公司的产权分享情况(第一部分)看，开始是广东省政府与中央政府按比例分享产权，打破了中央独资独有的局面。改造成股份公司后，产权主体更是多元化、变动性也提高了。对这一产权关系的变化，政府是以文件形式予以认定的(国务院文件， 1992 ， 44 号;国家计委和铁道部， 1992 )。

　　投资者与三茂公司之间的产权关系也是我们考察产权制度变化所应该关注的一个方面。三茂铁路公司从成立时开始，投资者与企业就是严格分开的。投资者拥有所有权，三茂公司作为一个独立的法人，拥有法人产权，它的“法人产权”包括了除所有权以外的产权。由于投资者主要是政府，特别是地方政府，因此，投资者与企业的分开实际上就是政府与企业的分开。随着股份公司制的实施，政府及其它投资者与公司的关系更加规范化。需要注意的一点是：广东省政府各部门对三茂公司一些行动，如帮助筹资、给予优惠政策等，仍然属于与三茂铁路公司一起创新体制的行为，不能被视为政企不分。

　　2)铁路经营组织体制的变化。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] 下一页