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中国加强国家内部管控的必要性－母子公司管控的深入

作者白万纲：华彩母子公司管控咨询集团董事 
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一．    母子公司管控与国家内部管控

1.    母子公司管控的含义
母子公司管控的核心含义是指大型公司总部或者高层，对下属企业或部门采用的管理控制方式，其目的是为了更好的适应集团型、多元化企业的管理需求。
母子公司管控的概念包含了3个层次的含义：
（1）母公司对子公司的管控，这是最常见的母子公司管控形式，比如宝钢集团对宝钢股份的管控；
（2）母公司对分公司的管控，这种形式也很多见，分公司不具备独立法人资格，在法律上可以分享更多集团公司的资源，比如东方网点网吧的总分管控；
（3）母公司对供应链、联盟的管控，这种形式不多见，一般是实力超群的集团公司才具备这样的能力，比如沃尔马对供应链的管控。

2.    国家内部管控的含义
国家内部管控是指中央政府对地方政府的管控。在中国，中央政府扮演着两个角色：一是管理者，而是委托人。
一方面，中央政府参与国家治理，包括宏观经济目标的设定，政策制度的制定，法律条文的制定；
另一方面，中央政府的经济目标，政策制度，法律条文等的最终落实要依靠地方政府的配合。地方政府的权力唯一来自中央政府的授予，地方政府担负的责任，由中央政府规定和考核监督，这种关系符合经济学中的委托代理关系，其中中央政府是委托人，地方政府是代理人。按照委托代理关系，中央政府给地方政府下达责任指标并进行考核，根据考核结果进行奖惩。
    
3.    两者的联系
从地方政府权力的获得途径来看，按照集团公司的标准，将地方政府看成是中央政府的子公司是合适的，也就是说，国家内部管控可以看成是母子公司管控在国家治理层面的延伸。那么母子公司管控的理念也应该适合国家内部管控。
我们在分析国家内部管控问题的时候，就找到了可以依据的思想框架；我们在治理国家的时候，也可以用母子公司管控的思想来寻求更好的国家治理模式。


二．    中国缺乏国家内部管控的现状
1.    中央政府与地方政府的博弈
母公司如何控制子公司是母子公司管控的焦点，集团公司无法控制子公司，那么这个集团公司没有存在的必要，但是子公司出于自身利益不可避免与母公司进行博弈。这种博弈表现在国家层次就表现为中央政府与地方政府的博弈，在我们设法解决这个博弈带来的危害之前，我们需要先来了解中央政府与地方政府博弈的由来以及表现。

（1）中央政府和地方政府博弈关系的由来
经过20年的市场化改革，我国中央政府与地方政府的关系有了较大调整，初步建立了正确处理中央政府与地方政府关系的基本框架，促进了国民经济和社会的发展。但是，目前中央政府与地方政府的关系中还存在着许多突出的矛盾和问题，既制约着社会主义市场经济新体制逐步完善的进程，也影响着中央与地方、地方与地方之间建立和谐的经济关系，对我国经济发展和政治稳定产生着不同程度的负面效应。
相对于中央政府和非政府主体（指居民、企业和其他团体），中国地方政府的功能和地位具有两个显著的特点：其一，地方政府是中央政府和地方非政府主体的双重利益代表。其二，地方政府是中央政府与非政府主体信息互通的中介和桥梁。没有各级地方政府所组成的管理信息网络，中央政府和社会非政府主体之间的信息沟通必然会产生难以想象的巨大信息成本，以至于这种沟通简直无法实现。地方政府的上述两个特点，决定了它在中央政府和各地非政府主体之间的中介代理角色。一方面，地方政府代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。地方政府的这种地位和功能被称为地方政府的双向代理。
    由于地方政府既代理中央政府，又代理地方非政府主体。因此，中央政府和地方政府的目标间必然是既存在一致性，又存在差异性。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈的可能性。
就像母子公司管控中，一个集团公司的子公司一方面代表了母公司的利益，作为集团的一部分需要执行母公司的战略规划；另一方面，子公司又更希望自身能获得更大的发展，而不愿意为了集团战略牺牲自身利益。子公司作为集团的代理人也体现出了双向代理，如何解决这个问题是母子公司管控的难题。
我们以最近一段时间的房地产调控为例。早从2003年本轮宏观调控还没有正式开始时起，中央政府就已经试图对房地产市场进行宏观调控，并要求地方政府采取相应措施。但是，这些政策在一定程度上被地方政府消解了，在2004年这个“宏观调控年”，房地产市场反而愈来愈趋于非理性。 
　　个中原因不难理解。房地产市场呈现繁荣景象，哪怕是非理性的繁荣，都可以增加城市官员的政绩、增加城市政府的批地收入和财政收入。因此，地方政府或明或暗、有意无意地采取一些政策措施，推动地价、房价上涨。同时，地方政府在制定本地房地产政策之时，也倾向于最大限度地利用中央政府的鼓励性政策，而最低限度地遵守中央政府的限制性政策。并且，地方政府经常利用中央政府政策上的漏洞。
事实上，这样的例子我们还可以举出很多。就像集团公司的母子公司管控问题不可放纵一样,作为一个国家,如何加强中央政府的控制力,加强宏观调控的有效性,已经成为中国需要认真考虑的问题。

 (2)中央政府与地方政府在制度变迁上的博弈
制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效的）结构来减少不确定性。
从理论上讲，制度变迁的方式可以分为两种：供给主导型制度变迁方式和需求诱致型制度变迁方式。目前中国的转轨经济中仅有需求诱致型和供给主导型两种制度变迁方式，则在向市场经济的转轨过程中会出现持续的制度不均衡。
改革以来，地方政府一方面逐步成为地方利益的忠实代表，另一方面逐步具有自己的相对独立的经济利益，因此，它和中央政府的利益存在着明显的差异性。在信息不对称情况下，地方政府在和中央政府的博弈中就会产生严重的逆向选择问题和道德风险问题。简单地说，制度博弈中的逆向选择指的是，制度被中央确认以前的地方政府的机会主义行为。制度博弈中的道德风险指的是，在制度被中央确认以后，地方政府的机会主义行为。
中国的地方政府既具有双向代理的功能，又具有自己相对独立的经济利益，同时在和中央政府的制度博弈中又具有信息优势。因此，在制度变迁中地方政府必然会利用自己的信息优势，使制度变迁的路径朝着符合自己利益最大化的方向发展，偏离甚至违背中央的意图和全国整体利益。
    在母子公司管控中，由于子公司具备信息优势，从而更多程度上为自身利益考虑，而产生逆向选择和道德风险是常见的问题。比如说在集团制定战略而需要各子公司提供调研数据和报告时,为了集团做出有利于自己的战略,子公司有意提供片面甚至是虚假的信息;或者在集团战略确定之后,子公司以各种理由拒绝执行不利于自身的战略规划。正是逆向选择和道德风险的存在，使得集团的战略制定和执行都在某些方面存在失败，从而导致了集团公司可能的整体失败。对于中国来说，在问题还不严重的时候及时处理这个政府级的母子公司管控问题，对于国家的长远发展十分重要。

(3)中央政府与地方政府在经济增长速度上的博弈
在确定某一地区的经济增长速度时，中央政府和地方政府的目标有时是一致的，有时是不一致的。在经济过热时，中央政府必然要从全局出发，实行紧缩的经济政策，控制各地的经济增长速度。而地方政府从本地的利益出发必然希望经济增长速度更快一点。也就是说，在经济过热时中央和地方在确定经济增长速度上的目标是存在分歧的。当经济处在紧缩时期，中央政府和地方政府在经济增长速度上的目标是比较一致的。它们和微观经济主体目标是不一致的。中央和地方在增长速度上的博弈主要起因于地方政府的扩张冲动。
    地方政府在经济增长速度博弈上存在着逆向选择，它指的是在中央确定各地的速度指标之前，各地区的地方政府拼命争资金，争项目，谋取过高的经济增长速度的机会主义行为。地方政府的逆向选择使政府资源的配置缺乏效率。在非对称信息条件下，地方政府过分追求本地的经济增长速度，而置其他地区和整体利益于不顾，从中央和地方政府的委托代理关系来看，这就是地方政府的道德风险。地方政府在经济增长速度博弈中的逆向选择，给整体经济带来了严重的影响。由于政府官员的任期制，地方政府的经济目标优先考虑的是局部利益和眼前利益。投资项目选择偏爱那些花钱少、周期短、见效快的“短平快”项目，这导致企业的规模小型化和技术低级化。地方政府利用行政权力对市场的干扰和分割，不利于形成全国统一的有序的市场，也不利于区域市场的规范化建设，这种经济被形象地称为“诸侯经济”。
这也是母子公司管控常见的问题。母公司出于集团长期的发展制定集团的发展速度以及各子公司的发展速度，如果子公司图一时之快，没有遵从集团规划，最后导致的可能不只是单个子公司，子市场的溃败，甚至可能是集团整体的崩溃。
    在这个方面，跨国公司在华的扩张之路值得我们借鉴。跨国公司进入中国当然是想最大程度上占据中国市场。但是，包括沃尔玛、雷克萨斯等知名企业或者品牌都没有走盲目扩张之路，集团首先确定中国市场在全球的地位以及发展战略，然后确定中国不同区域市场在中国分公司的地位及发展战略，稳扎稳打，一步步纵深推进。如果这个过程中，子公司执行战略不利，为了短期的市场份额而盲目扩张，结果可能是遭遇失败，从而将市场拱手让人。
    在国家层面的制度博弈，放到母子公司管控里，就是战略博弈，这样的博弈显然对集团公司、对国家发展是不利的，也是中国需要深刻思考并解决的问题。

(4)中央政府与地方政府在财税上缴方面的博弈
财政管理体制是规范中央与地方财政分配关系的重要制度。新中国成立后，基本上是实行“统收统支”的财政管理体制。1976年以来的财政体制改革变过去的“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，触动了统收统支的旧格局，向分级财政迈进了一步，有力地调动了地方政府的积极性。
    在中央政府与地方政府的财税博弈中，仍然存在信息不对称问题，地方政府拥有信息优势。地方政府更靠近税源，对地方税源建设的积极性很高，而对中央税源建设则不闻不问；地方政府对设置在地方的地方税务局和国家税务局及其官员有巨大的影响力。地方政府对地方税收的征管工作抓得很紧，想方设法杜绝跑、冒、滴、漏，严格税收征管；而对国家税收的征管工作则漠然置之，对中央税收的流失睁一只眼闭一只眼。这种在税收上缴比例已经确定情况下，地方政府千方百计“藏富于民”的机会主义行为，就是地方政府的道德风险。地方政府在财税博弈中的道德风险使中央组织的财政收入占全国财政收入的比重降低。
  在母子公司管控体系中，最受人们关注的无疑就是财务管控了，因为财务数据指标是母子公司管控是否成功的重要标志，也是母子公司管控的核心。母公司为什么要投资子公司呢？之所以将资本投入于企业建立子公司或收购兼并其他企业而控制其成为子公司,最主要的目的是资本的增值,即使是短期内的市场占有动机,从长期看来都离不开其增值要求。
  中央政府显然希望地方政府能够管理好所有的税源，为国家财政谋求更多资金基础。
但关键问题是,母公司基于资本纽带与子公司的联系不必然导致经营和管理上对子公司的控制。中央政府缺乏对地方政府管控能力，最终导致了财务收益的减少。
对于国家长久发展，财税体系是国家财政收入的重要来源，如何控制好这一环刻不容缓。

2.    地方政府之间的博弈    （――例子：争项目，政策；各种地方保护）
随着改革的深入，特别是分税制实施以后，地方政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了一定程度的独立事权，并相应承当一定的责任。上级政府对下级政府的调控从计划为主过渡到经济手段为主。地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系，而是两个经济主体之间的关系。
中国的地方政府就像一个大型股份公司的事业部，地方政府之间的竞争从兄弟竞争过渡到两个相对独立的经济主体之间的竞争，而中央政府除了依靠经济手段进行调控外，政治上集权则是最关键的控制手段。这意味着分税制后地方之间的竞争是在政治集权下的经济利益竞争。
如果在一个集团公司内部的子公司不能团结一心，反而是相互恶意竞争，这种此消彼长必定削弱集团公司的力量，使得集团在竞争中出于劣势。

（1）    资源争夺
    地方政府间最初的竞争手段是从中央政府那里争取资源；随着放权让利改革的推进，中央政府计划控制的资源项目大大减少，单从中央政府那里争取发展资源的时代已经过去了，转而谋求优先试点权、优惠政策和特殊待遇在竞争策略中占据了重要的内容；现在随着开放政策的普及，要素流动的限制减轻，竞争的方向又转向流动要素，如资本、人才等，主要通过更低的税率，更多的基础设施，更多的保护来竞争资源。
在中国的集权制条件下，中央政府掌握着大量的资源和优惠权，如历史上的特区、开发区，以及现在的试点权、营业权（如外资金融机构）。改革开放早期中央对沿海地区实行特殊优惠政策，对列入沿海开放地区的市（县）下放部分外经、外贸的权力，出现从沿海到内地梯度优惠政策，从而最终形成了沿海各省内经济特区、开放城市与其他地区之间的三级梯度政策差异。不同地区城市被赋予了不同的开放政策和管理政策，投资资金的地区配置极不均匀，形成了不平等竞争局面。政策倾斜赋予沿海地区先改革优势。
    例如，一直在引进外资方面名列前茅的上海由于商务成本的提高而收到了类似昆山等“后花园”城市的挑战。瞄准苏州和昆山这些传统“后花园”的竞争计划已于2003年6月出台，上海市6部门正式与“嘉青松”三区签订《关于推进落实试点园区降低商务成本政策备忘录》。嘉定：F1赛车经济为主导的汽车板块；青浦：世界制造业转移的承接地，力争主导产业产值占总量的60％以上；松江：3年内投资20亿，用于土地平整和基础设施建设。
在母子公司管控中，这样的问题也不少见。集团的资源就那么多，比如资金有限、人力有限，各子公司如果不能以集团利益为出发点，争抢资金、人力，甚至相互挖墙角、窝里斗，那么就让其他企业左手渔翁之利了，更别说发挥集团的整体优势了。
    合理的情况是中央根据国家整体战略以及各地方政府的实际需要配置资源，而地方政府应把工作重点放在如何更好的发挥这些资源的作用，以配合国家整体发展要求。

在促进区域经济发展的过程中，中央政府的优惠政策和特殊待遇为地方经济的发展创造了重要的条件。中国地区经济增长率差异大，其中政府区位优势和政府优惠政策对区域经济差异有重要影响。对一些地区的“特殊”照顾政策就是对另一些地区的“歧视”，被“歧视”地区为了尽可能地保持竞争力，就会被迫动用地方保护主义手段。

（2）    地方保护
    地方保护主义，是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。从本质上看，地方保护主义是地方政府部门只顾局部利益，不顾国家和集体利益，在管理活动中滥用行政权力的表现。
当前地方保护表现得更加隐蔽和多样化，呈现出以下三个突出特点：
 保护的内容发生变化。改革初期，在商品和要素普遍短缺的情况下，地方保护的主要内容是阻止本地资源的外流。比如曾经出现的“棉花大战”、“粮食大战”、“生猪大战”等，都属于这种情况。随着经济的发展和商品买方市场的基本形成，地方保护的内容发生了明显变化，从以保护当地资源为主转向保护当地市场为主，采取各种办法保护本地产品在当地的销售，限制外地产品进入当地市场。比如，有些地方明文规定当地宾馆酒店只能销售当地生产的香烟和啤酒；有些地方采取各种行政的、技术的或经济的办法，鼓励单位或个人购买当地生产汽车，限制外地汽车消费。总之，只要当地能够生产而市场竞争又比较激烈的商品，都可能成为地方保护的对象。
保护手段更加隐蔽。过去，地方保护常常采取直截了当的办法，比如通过在道路上设关设卡直接限制，通过颁布“红头文件”等措施硬性规定等等。在中央政府三令五申、明文规定禁止地方保护之后，地方保护的方式变得越来越隐秘。比如，一些地方通过制定一些稀奇古怪的只有当地产品才具备的所谓技术、质量、环保或安全标准，限制外地产品进入本地；还有的地方采取在行政执法时区别对待，对外地企业及其产品百般刁难，而对本地企业网开一面，从而达到保护本地企业和产品、限制外地企业和产品的目的。尤其是一些地方政府，为了本地收入，对国家严格制止的污染企业、明令取缔的非法汽车拼装市场、制假售假市场和假冒伪劣产品的行为置之不理，扰乱了市场竞争秩序、污染了当地环境。
保护范围不断扩大。改革中随着要素市场的逐步形成，目前地方保护已经由产品市场扩大到要素市场。例如，有些地方政府利用投资项目和国有资产管理的审批权力，干预企业重组和资本自由流动等。还有一些地方通过给予本地企业减免税费、提供信贷资金、廉价批地等政策支持，或是政府工程招标和采购招标暗箱操作，照顾本地企业，使本地企业处于竞争优势地位。
    地方保护这种表现形式在母子公司管控中比较少见，因为一般来说集团公司对于旗下子公司都有明确的地域或者职能的区分，一般不会出现重叠，除非是集团公司在设置子公司时没有全盘考虑清楚子公司的定位和职能，或者是收购了与原有子公司有业务竞争的子公司导致了子公司的业务竞争。而且子公司由于权限的原因，一般不能实施地方保护这种竞争手段。
    至于地方政府的地方保护，一方面由于起自身的权利范围允许其制定有利于本地经济的政策，另一方面也是由于各地发展不统一，造成产品同质化严重，使得竞争变得激烈。
    地方保护的源头还是在于地方政府盲目的发展规划，不服从中央的宏观产业政策。地方保护使得各地发展没有统一性，难免造成各自为政的局面。

（3）    各自为政
    各自为政的意思是地方政府管理政事时，各自按自己的主张办事，不互相配合。
从规划的角度，所谓各自为政其实关于地方政府要不要有产业政策的问题，事实上希望能够让市场发挥比较大的作用，希望政府做得少一点。因为现在每一个地方城市跟城市、区域跟区域之间竞争是很激烈的，所以政府要他不着急，大家都很着急，所以很自然又有政绩的压力，所以他就要提出他自己的一套产业政策。
比如东北开发启动以后，东北三省的官员也为各自的发展定了一些发展目标，但是有一些专家也指出东北三省的发展目标没有参照各省的目标来规划自己的支柱产业。现在各自为政的问题影响到长三角地区的后劲发展问题，各自为政也造成了区域资源的极大浪费。
再比如上海到福州之间要建一条高速公路，当时上海方面也同意了，浙江政府也同意了，但是中间有一个弯道在江苏省境内，江苏省不同意，觉得那里投资对他没有任何价值，所以这条路到现在没有修起来，就是因为江苏方面的态度。
如果集团失去了团队的力量，甚至要相互拖后腿的话，那么集团存在的意义何在？
在母子公司管控体系里，有横向战略一说。横向战略是协调相关业务单元的目标和战略，包括协调现有业务单元和基于与现有单位的关联选择进入新产业。横向战略能够而且应该在集团、部门、公司等层次上存在。但是，不管企业如何精心地为单个的业务单元制定战略，它们也只有最不正规的横向战略。然而，可见的关联仍是形成竞争优势的主要潜在来源。明晰的横向战略应是集团、部门和公司战略的核心。
横向战略是以竞争优势为基础的集团、公司和部门战略的概念，横向战略并非是业务组合管理，它是公司战略的精华。横向战略是集团公司总部对下属业务单位在目标、政策上的协调统一。
    如果中国的各地方政府可以相互配合，国家战略何愁达不成。

三．    如何加强国家内部管控
无论是中央政府与地方政府的博弈还是地方政府之间的博弈，都已经阻碍了中国的快速可持续发展，寻求解决国家内部管控问题的方案应该成为中央政府的重点工作。

1.加强中央政府的管控能力
实际上，通过我们的分析，无论是中央政府与地方政府的博弈，还是地方政府之间的博弈，起根源都在于中央政府的管控能力不足，导致了地方政府有了“叫板”的底气。
我们在研究母子公司管控是曾提出管控能力对集团公司的重要性。
(1)母子公司管控能力的含义
所谓管控，就是管理加控制。所谓管控能力，就是母公司管理子公司的能力和控制子公司的能力。
集团企业的管理能力，是战略执行、资源平衡和利益协调能力。集团企业的管理能力，是集团战略结构调整并最终实现部署的基本保障力量。
增强集团公司控制力是企业集中资源做强做大主业的重要措施，也是企业加强管理、规避经营风险的必然要求。
(2)加强管控能力的方法
集团公司提高管控力必须要走好主业选择、重组和整合以及清理退出这三步。主业选择要划分业务板块。注意符合企业实际；有足够的发展空间，门槛高，要发挥规模经济效益。重组和整合要打破原有的企业边界，进行资源重组，消除集团内部企业的互相竞争，重组的深度越大，效果越好。在此基础上，建立集团管控体系，主要包括７项内容：减少管理层次，加强内部审计，建立财务和会计集中控制制度，防范投资风险，防范法律风险，建立目标考核奖惩体系，做好母子公司体系建设。
 （3）母子公司管控要求也适合国家内部管控
    我们前面提到的中央政府与地方政府在制度变迁上的博弈、在经济增长速度上的博弈、和在财税上缴方面的博弈的表现都是母子公司管控能力不足问题在国家层面的体现，既然是这样，我们可以用已有的母子公司管控关于加强集团管控能力的理论来指导国家内部管控。

2.确定国家横向战略
地方政府之间资源争夺、地方保护和各自为政的表现是横向战略缺失在国家层面的体现，我们同样可以用母子公司横向管控的理论来指导确定国家横向战略。
横向战略的制定可以分为识别关联、评估关联和制定横向战略三个步骤。
(1)识别关联
先要科学地鉴别一个公司所属的各经营单位之间实际上存在的或潜在的一切有形的横向关系。在做法上，第一步是检查每个经营单位的价值链，看是否有共用各种价值活动的实际而可能的机会。开始，应该对似乎已存在着的一切横向关系进行鉴别；然后，通过进一步分析，排除那些虚幻的或无实际意义的横向关系。在研究横向关系时，必须对有可能提供作为共用基础的价值活动的具体特征进行鉴别。
   对于国家内部管控来说，就要确定各省市、自治区之间的关联性，确定地域的横向关系。

 (2)评估关联
如果转让专门知识的益处大于转让专门知识的成本，无形的相互关系导致竞争优势。如果价值活动之间有很多相似点，价值活动对有关产业的竞争优势很重要以及公司的专门知识的转让能在物质上增强竞争优势，则转让专门知识就是有益的活动。
   对于国家内部管控来说，需要评估地域横向关系的成本及收益。

(3)制定横向战略
公司如果没有一个鼓励在经营单位之间进行协调和转让技能的横向组织机制就无法成功地发展相互联系。确定合适的经营单位，把它们组成相应的集团和部门以及建立鼓励经营单位的经理人员共事的奖励制度等诸如此类的措施，这些对企业的成功至关重要。
对于国家内部管控，这是精华部分，确定区域的横向战略，可以极大程度避免地方政府之间低效的博弈。

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